Reforma constitucional: reflexiones para el debate

Por Felipe Michelini. Uno percibe en el aire vientos de reforma a la actual Constitución de la República Oriental del Uruguay. La vigente es la aprobada en 1966 con las modificaciones introducidas en las sucesivas reformas de los años 1989, 1994, 1996 y 2004.

El texto de 1966 tuvo una turbulenta aplicación pues a menos de dos años de su vigencia la utilización contumaz de las medidas prontas de seguridad degeneró en una patética copia de su original. Luego se produjo el golpe de estado que con ilegitimidad manifiesta la desconoció con los llamados actos institucionales que totalizaron 20 instalando una de las trágicas horas de nuestra historia.

La reforma del 96 si bien introduce tímidamente la necesidad de respaldo parlamentario al gabinete, por la vía del veto presidencial y las mayorías para su levantamiento exacerban el cariz presidencialista.

Un texto constitucional es un pacto político por definición. Este acuerdo define las formas de actuación del estado, sus cometidos, sus límites y es producto de la historia y de la correlación de fuerzas muchas veces en pugna por la legitimación del poder político e institucional.

Tiene también un componente externo de legitimación por parte de otros estados que hacen la comunidad internacional, pues se es estado en tanto se es reconocido por sus pares como integrantes de ejercer poder fáctico de estado de seguridad interior, derecho y defensa. A través del tiempo se fueron incorporando en los textos constitucionales los derechos, deberes y garantías primero de los ciudadanos y luego de la Declaración Universal de Derechos Humanos de todas las personas, que por el solo hecho de serlo son inherentes a la dignidad del ser humano.

Una Constitución es al mismo tiempo un texto jurídico a ser interpretado y aplicado por los diversos operadores como jueces, fiscales, gobernantes, parlamentarios, funcionarios y ciudadanos en general. Los textos constitucionales legitiman las otras normas jurídicas necesarias para la actuación del estado así como las operaciones necesarias para su implementación. Por ello las reglas lógicas de interpretación del texto constitucional, así como su arte al hacerlo, son fundamentales para la comprensión cabal del texto y su aplicación.

La doctrina clasifica a las normas constitucionales en dogmáticas y orgánicas. Las primeras tratan de los preceptos filosóficos que hacen a la organización política que abarca un determinado texto. Las segundas se refieren a cómo se organizan los diversos órganos del estado, estableciéndose sus cometidos y los mecanismos para balancear adecuadamente el poder otorgado a esos órganos. Por último, se identifican los mecanismos para el ejercicio del control del poder por parte de órganos específicos o por la ciudadanía.

Un texto constitucional es también un programa de acción de una comunidad política que identifica no sólo límites del poder del estado sino también los espacios para avanzar en el mejoramiento de las condiciones de vida de una población determinada en la construcción de una vida en valores en comunidad.

En Uruguay la izquierda política agrupada en el progresismo llegó al gobierno por tres veces consecutivas gobernando por dos períodos y en curso en el tercero, en el marco del actual sistema constitucional. Por ello, la crítica a la Constitución no es que no permite llegar a la izquierda al gobierno, o no le permita gobernar. Esa idea no se ajusta a la realidad de los hechos. El Frente Amplio en su aplicación de su programa de desarrollo con equidad lo ha hecho más que satisfactoriamente. Si no ha podido avanzar en determinado sentido es por razones diversas a supuestas restricciones jurídicas de carácter constitucional.

Es bueno tener presente que el haber permitido que la derecha y los medios de comunicación en sintonía con ésta, impusieran una visión maniquea de que para la izquierda “la política está por encima de lo jurídico”, ha sido un grave error. Más allá de lo controvertible que significa tal afirmación en cuanto pueda ser posible separar lo uno de lo otro en temas centrales de la vida de las personas o en niveles jurídicos de análisis de textos constitucionales, ha permitido que se acuse infundadamente a la izquierda de querer romper el pacto político de convivencia.

En nuestro país la historia muestra que los golpistas han estado en otras colectividades tanto en la dictadura de Terra de la década del treinta, como en el terrorismo de estado de la última dictadura militar promovida por el bordaberrismo.

Ha habido si dificultades de otro tipo. En particular, la aplicación de ciertas normas que la Suprema Corte de Justicia y otros magistrados, con la amplificación de sectores de la oposición coadyuvando a respuestas equivocas del Frente Amplio, han sido utilizadas para intentar demostrar que el gobierno de izquierda no ha sido respetuoso de la institucionalidad. Intención doblemente injusta, en tanto el Frente regó con sangre, sudor y lágrimas la reconquista de la democracia, sino que además ha gobernado estrictamente dentro del marco constitucional vigente.

Nuestra visión reformista parte del sentido opuesto a que ésta es necesaria para llegar al gobierno o para gobernar. Pretende en cambio generar las condiciones para que se pueda ratificar el pacto político con garantías de permanencia y continuidad en cuatro elementos fundamentales, de cara al siglo XXI.

Nuestro afán reformista consiste en situarnos en la hipótesis improbable pero posible, que recupere la conducción del Estado la coalición conservadora en el país. Por lo que deseamos mejorar el marco constitucional que refleje los avances en el derecho y la justicia logrados hasta el presente afirmando una institucionalidad social, política y jurídica que afirme la dignidad del ser humano.

Esa institucionalidad a promover no puede ni debe hacerse desde una perspectiva fundante de carácter fundamentalista, de tipo “de borrón y cuenta nueva”, desconociendo los preceptos civilizadores que nuestro texto constitucional ha consagrado desde el inicio de los tiempos, remontándose incluso a la gesta emancipadora. Todo lo contrario, la reforma debe ser una oportunidad de consolidarlos a través de la adecuación en texto y contexto de la Constitución de la República, a las nuevas realidades.

Por ello para el Nuevo Espacio es fundamental que un proyecto de reforma constitucional debiera contemplar los siguientes aspectos:

1) Derechos humanos: adecuarse a los estándares internacionales en materia sustantiva en especial en materia de crímenes de lesa humanidad y constitucionalizar la Institución Nacional de Derechos Humanos – Defensoría del Pueblo y el Comisionado Parlamentario para el Sistema Carcelario. Paridad de género en las listas a los cargos electivos y posibilidad de ajustar por ley para su efectiva concreción. Circunscribir la justicia militar a los aspectos disciplinarios y prohibirla para los civiles. Revisar las normas de interpretación e integración del texto constitucional. Normas claras e inequívocas en materia ambiental que la ley deba instrumentar que permita aplicar los mejores estándares en la materia.

2) Ética Pública: avanzar en establecer mejores controles en materia de gestión del Estado estableciendo restricciones e incompatibilidades a determinados jerarcas, fortalecer los mecanismos de transparencia constitucionalizando la Junta de Transparencia y Ética Pública, dotar de más eficacia de los dictámenes del Tribunal de Cuentas.

3) Ciudadanía: constitucionalizar los avances realizados en materia de descentralización y tercer nivel de gobierno. Mejorar los mecanismos de la iniciativa ciudadana para las leyes y el recurso de referéndum. Garantizar el voto de los uruguayos residentes en el exterior y habilitar el voto fuera de departamento en las elecciones nacionales.

4) Fortalecimiento de los Poderes Legislativo y Judicial. Legislativo: voto de confianza del Poder Legislativo del gabinete, redefinición del veto presidencial, mayores poderes a las comisiones investigadoras, y circunscribir los cometidos de la Presidencia de la República. Fortalecimiento del Poder Judicial: garantizar la independencia interna de los magistrados a través de mecanismos transparentes en la asignación de responsabilidades y el desarrollo de la carrera profesional. Unificar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con la Suprema Corte de Justicia, estableciendo salas por materia incluida la constitucional, habilitando la consulta previa por parte del ejecutivo o del legislativo como si fuese una sala constitucional. Diseño de una solución de controversias en la que el Poder Judicial como Institución sea parte. Actualización de los ámbitos de integración y relaciones internacionales de la República.

En cuanto al sistema electoral, mantener la reforma del año 1996 sin perjuicio de racionalizar aspectos menores por ejemplo en el caso de ser innecesaria la segunda vuelta si se dispone mayoría parlamentaria propia. Hacer elegibles los parlamentarios del MERCOSUR.

En cuanto al mecanismo de reforma constitucional, debe aquí asumirse un nivel más político que técnico. Descartamos de plano la Convención Nacional Constituyente. Tiene muchos más inconvenientes que virtudes, no hay tradición en este sentido y la experiencia de 1916 debería a todos llamar a responsabilidad.

Nos inclinamos por una reforma que en materia electoral convoque a la negociación con los otros partidos a nivel parlamentario y los movimientos sociales, en la que la garantía del voto de los uruguayos en el exterior sea una condición sine qua non, para un eventual acuerdo. En los otros aspectos sin perjuicio de no descartar un proyecto consensuado, desearíamos que este sea objeto de iniciativa popular de diez por ciento del Padrón Electoral para su presentación ante la Asamblea General.

De aprobarse una reforma con los contenidos que se mencionan, se mejoraría mucho el texto constitucional uruguayo avanzándose en una democracia de mayor calidad con más participación ciudadana y más transparente. A su vez por el mecanismo propuesto se garantiza una alta movilización social y ciudadana. Se consolidará una Constitución que sin perder las características del constitucionalismo uruguayo reflejando la mejor tradición nacional en la materia, ubique al Uruguay en un constitucionalismo del Siglo XXI.

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